История развития законодательства о договоре найма жилого помещения

До начала XX в. отечественное законодательство не содержало специальных систематизированных положений о договоре найма жилого помещения. На отношения, связанные с наймом жилья, в полной мере распространялись нормы, регулирующие наем имущества. Постепенное выделение из данного обязательства найма жилого помещения началось после Октябрьской революции 1917 г., когда государство регламентировало процесс перераспределения жилищного фонда от "богатых" слоев населения к "бедным", право собственности на жилье заменялось жилищным наймом. Как указывалось в программе, принятой в 1919 г. VIII съездом РКП(б), "Советская власть экспроприировала полностью все дома капиталистических домовладельцев и передала их городским Советам; произвела массовое вселение рабочих из окраины в буржуазные дома; передала лучшие из них рабочим организациям, приняв содержание этих зданий на счет государства...".

При таком положении очень быстро основная часть жилищного фонда стала государственной, государство сдавало ее гражданам по договору найма. Нормативное регулирование соответственно все больше стало выделять указанный договор, придавая ему больше социальных функций и, следовательно, перемещая по существу договор имущественного найма по поводу одного объекта - жилья на границу частного и публичного права.

Однако в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. нормы о договоре найма жилого помещения все еще были расположены в главе "Имущественный наем". В соответствии со ст. 152 по договору имущественного найма одна сторона (наймодатель) обязывалась предоставить другой (нанимателю) имущество за определенное вознаграждение для временного пользования. При этом в ст. 156 прямо выделялась специфика имущественного найма, если объектом договора выступали жилые помещения, а субъектами - определенные категории граждан: "В тех случаях, когда нанимателями являются... наемные рабочие и служащие, учащиеся государственных учебных заведений, состоящие на иждивении красноармейцев члены их семейств, инвалиды труда и войны, договор найма жилого помещения автоматически возобновляется на тех же условиях на неограниченный срок независимо от согласия наймодателя". Устанавливались пределы платы за нанимаемое жилое помещение (ст. 166). Кроме того, предусматривались случаи расторжения договора найма жилого помещения, если наниматель жилого помещения своим поведением делал невозможным совместное проживание либо не уплачивал квартирную плату (ст. 171).

В Инструкции о выселении граждан из занимаемых ими помещений, утвержденной 9 января 1924 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (далее - ВЦИК) и Советом Народных Комиссаров (далее - СНК), устанавливалось, что дела о выселении граждан рассматриваются в суде по предъявлении соответствующего иска. Наряду с общими основаниями, предусмотренными для расторжения договора имущественного найма, а также для договора найма жилого помещения, Инструкцияуказывала на такое основание, как "хищническое отношение к жилищу". При этом таковым признавалось действие, влекущее за собой порчу жилища, пользование помещением и общими частями дома вопреки их назначению и с нарушением установленных правил (колка дров в помещении, загрязнение канализационных труб). В некоторых случаях предусматривалось внесудебное - административное - выселение.

14 июня 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР было принято Постановление, название которого говорит о сути данного документа: "Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений". Вместе с тем через два месяца был принят документ, значительно сужающий пределы вмешательства государства в жилищные права граждан. Принятием 16 августа 1926 г. Постановления ВЦИК и СНК РСФСР "Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах" по существу был закончен период "великого" перераспределения жилищного фонда.

Интересно, что в 1923 - 1930 гг. предпринималась попытка подготовки Жилищного кодекса, однако она закончилась неудачей.

Как указывают исследователи жилищного права, в отдельных союзных республиках были изданы акты, имеющие предметом регулирования основную массу жилищных отношений. В частности, Б.М. Гонгало указывает на то, что 14 июля 1919 г. СНК Украинской ССР принял Положение об учете, реквизиции и распределении жилых и нежилых помещений в УССР. В Положении провозглашалось право каждого трудящегося в пределах УССР на обеспечение помещением для жилья, определялась система органов, ведающих учетом и распределением помещений, указывалось, что помещения, предоставляемые для жилья, должны удовлетворять потребностям граждан по своим санитарным и гигиеническим условиям и т.д.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" была значительно расширена область применения договора найма жилого помещения и систематизированы нормы, касающиеся данного соглашения. Часть жилищного фонда, находящегося под управлением кооперативов, была передана в ведение местных Советов. Данным актом предписывалась обязательная письменная форма договора найма, в котором указывались основные права и обязанности сторон, а также их ответственность в случае нарушения соглашения.

В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. содержалась гл. 28 "Наем жилого помещения" (ст. 295 - 341), впервые законодательно устанавливающая системную, последовательную регламентацию соответствующих отношений. В частности, предусматривались: понятие договора найма жилого помещения, регламентация предоставления жилья, права и обязанности нанимателей и наймодателей, изменение и прекращение договора.

С принятием Жилищного кодекса РСФСР 24 июня 1983 г. гл. 28 ГК РСФСР утратила свое действие.

В ЖК РСФСР наряду с общими положениями содержалось более 70 статей (из 158), непосредственно посвященных договору найма жилого помещения. Постепенное выделение правовых норм из договора имущественного найма, где объектом выступает жилье, не только оформляется в виде отдельного специального закона, но и происходит кодификация норм, прежде содержавшихся в ГК РСФСР и подзаконных актах, например в Постановлении Совета Министров РСФСР от 9 мая 1963 г. "Об упорядочении распределения жилой площади и учета граждан, нуждающихся в жилье".

Закон РФ 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" также содержал ряд норм, посвященных договору найма жилого помещения. Кроме общих положений это нормы ст. 11 "Порядок определения социальной нормы площади жилья", ст. 12 "Жилищный фонд социального использования", ст. 13 "Предоставление жилого помещения по договору найма", ст. 15 "Оплата жилья и коммунальных услуг по договору найма", а также ст. 16 "Пользование коммунальными квартирами". Несмотря на очевидную переходность положений названного акта, Закон во многом стал источником для подготовки соответствующих положений современных Гражданского и Жилищного кодексов.

Глава 35 ГК РФ, думается, стала первым шагом к новой кодификации как правовых норм, связанных с договором найма жилого помещения, так и в целом жилищного законодательства.

В ЖК РФ 2004 г. разд. III полностью посвящен договору социального найма. Подробнее нормы гл. 35 ГК РФ, разд. III ЖК РФ и другие нормы гражданского и жилищного законодательства, регламентирующие договор найма жилого помещения, рассматриваются ниже.

Общие положения о договорах найма жилых помещений

Основным договором, с помощью которого жилые помещения передаются в возмездное владение и пользование, является договор найма жилого помещения.

Права и обязанности участников данной сделки регулируются гл. 35 Гражданского кодекса РФ и актами жилищного законодательства. Среди последних особо следует выделить Жилищный кодекс РФ. Без преувеличения договор найма жилого помещения можно назвать центральным институтом жилищного законодательства и одновременно одним из видов гражданско-правовых договоров.

Часть вторая Гражданского кодекса РФ несколько по-иному, чем прежнее законодательство, регулирует договорные отношения, складывающиеся по поводу возмездной передачи жилых помещений во владение и пользование. По существу этот Кодекс выделяет договор найма жилого помещения, по которому жилье предоставляется гражданам (гл. 35), и арендный или иной договор, регулируемый гл. 34 или иными положениями ГК РФ, по которым жилое помещение предоставляется юридическим лицам, при этом Кодекс оговаривает возможность его использования только проживанием граждан (п. 2 ст. 288 и п. 2 ст. 671).

В соответствии с п. 1 ст. 671 Гражданского кодекса РФ по договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем.

В Гражданском кодексе РФ наем жилого помещения подразделяется на договор социального найма жилого помещения (далее - договор социального найма) и договор найма жилого помещения (далее - договор коммерческого найма). Жилищное законодательство наряду с этими договорами выделяет также договор найма специальных жилых помещений, в том числе служебных жилых помещений, договор найма жилых помещений в общежитии, а также договор найма жилых помещений, находящихся в пользовании членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов.

Объектом договоров найма может быть помещение, отвечающее определенным требованиям и формально юридически признанное жилым. Гражданский кодекс РФ указывает на то, что жилое помещение должно быть изолированным и пригодным для постоянного проживания (ст. 673). Самостоятельным предметом договора социального найма жилого помещения не могут быть неизолированное жилое помещение, помещения вспомогательного использования, а также общее имущество в многоквартирном доме (ч. 2 ст. 62 Жилищного кодекса РФ).

Не может быть объектом договора жилищного найма помещение, не признанное жилым, скажем, находящееся в дачном или садовом домике. Такое помещение может выступать, к примеру, объектом договора аренды; регулирование данных отношений при этом будет осуществляться гл. 34 Гражданского кодекса РФ. Неизолированное жилое помещение (смежная комната) либо часть комнаты также не могут быть объектом самостоятельного договора.

Из сказанного можно сделать вывод, что объектами договора найма жилого помещения могут выступать жилые дома, квартиры в многоквартирных жилых домах, а также изолированные жилые комнаты в домах либо в квартирах.

Не претендуя на исчерпывающее регулирование обоих видов найма жилых помещений (коммерческого и социального), гл. 35 Гражданского кодекса РФ в первую очередь направлена на регламентацию отношений, связанных с коммерческим наймом. Вместе с тем к двум указанным в этом Кодексе видам договора найма жилых помещений относится целый ряд положений данной главы.

Во-первых, в Гражданском кодексе РФ предусматривается письменная форма таких соглашений (ст. 674). При этом, однако, несоблюдение формы совершения договора не влечет его недействительности. Данное обстоятельство, согласно ст. 162 Гражданского кодекса РФ, лишает стороны договора права ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания, но не лишает их права приводить письменные и иные доказательства. Здесь уместно отметить то обстоятельство, что в отличие от основной части сделок с жильем договоры найма жилого помещения не подлежат государственной регистрации.

Во-вторых, гарантируется сохранение договора найма при переходе права собственности (ст. 675 Гражданского кодекса РФ), хозяйственного ведения или оперативного управления. При отчуждении собственником (обладателем права хозяйственного ведения либо оперативного управления) жилого помещения приобретатель становится наймодателем до окончания срока договора на тех же условиях, что и предыдущий собственник. В случае нарушения прав со стороны нового наймодателя в соответствии со ст. 305 Гражданского кодекса РФ наниматель имеет право на защиту своего владения.

В-третьих, устанавливается обязанность нанимателя использовать жилье только по целевому назначению для проживания, обеспечивать сохранность жилого помещения, поддерживать его в надлежащем состоянии, своевременно производить оплату.

В-четвертых, формулируя обязанности наймодателя, Гражданского кодекса РФ, с одной стороны, вводит нормы, распространяющиеся на любые жилые помещения, и, с другой стороны, выделяет регламентацию найма, где объектом выступают квартиры либо изолированные комнаты в многоквартирных домах. К общим нормам относятся:

1) регулирование обязанности передать нанимателю свободное жилое помещение и, что немаловажно, в состоянии, пригодном для проживания;

2) положение о том, что, если иное не установлено договором, обязанностью наймодателя является капитальный ремонт сданного внаем жилого помещения.

Для наймодателей жилых помещений, находящихся в многоквартирных домах, устанавливается обязанность осуществлять надлежащую эксплуатацию жилого дома, в котором находится сданное внаем жилое помещение, предоставлять или обеспечивать предоставление нанимателю за плату необходимых коммунальных услуг, обеспечивать проведение ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств, находящихся в жилом помещении.

В-пятых, Гражданский кодекс РФ в ст. 680 регламентирует право нанимателя и постоянно проживающих с ним граждан при их взаимном согласии и уведомлении наймодателя разрешить безвозмездное проживание временным жильцам (пользователям). При этом Кодекс ограничивает такое право сроком до шести месяцев и соблюдением требований законодательства о норме жилой площади на одного человека. У временных жильцов нет самостоятельного права пользования жилым помещением, и всю ответственность за их действия перед наймодателем несет наниматель. Соответственно, пользователи обязаны освободить жилое помещение по истечении согласованного с ними срока проживания. В случаях, когда срок не оговаривался, освобождение жилья должно произойти не позднее семи дней со дня предъявления соответствующего требования нанимателем или членами его семьи (для социального найма) либо гражданами, постоянно с ним проживающими (для коммерческого найма).

В-шестых, Гражданский кодекс РФ регулируется право нанимателя передавать все или часть нанятого помещения в пользование за плату поднанимателю (ст. 685). Договор поднайма заключается с согласия наймодателя. Для сдачи жилья, предоставленного по договору социального найма, требуется согласие членов семьи нанимателя (ч. 1 ст. 76 Жилищного кодекса РФ). По договору поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилищем. Ответственным перед наймодателем по договору найма остается наниматель.

Договор социального найма в Гражданском кодексе РФ регламентируется только в общем виде, подробное регулирование данного договора нашло отражение в разделе 3 Жилищного кодекса РФи в иных актах жилищного законодательства как России, так и ее субъектов.

3. Правовой режим договора социального найма жилого помещения.

В соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции РФ малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В Основном Законе России сформулировано основополагающее правило бесплатного предоставления жилых помещений. Бесплатное предоставление жилья государство гарантирует только малоимущим гражданам и некоторым другим лицам, перечень которых определяется законом. Данное правило нашло свое развитие в действующем ЖК РФ спустя более 10 лет после принятия Конституции РФ.

Указанной категории граждан жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются по договору социального найма.

Договору социального найма жилого помещения отводится значительное место в сфере жилищных отношений. Данный договор является наиболее значимым основанием возникновения права пользования жилым помещением в числе иных отношений, регулируемых жилищным законодательством.

Как уже было отмечено ранее, гражданское законодательство не регулирует отношения как по предоставления жилых помещений по договору социального найма, так и не устанавливает порядок пользования такими помещениями по названному договору.

Нормы Гражданского кодекса РФ предусматривают, что данные отношения регулируются Жилищным кодексом и другими актами жилищного законодательства

Жилищный кодекс РФ устанавливает ряд условий, необходимых для обеспечения граждан жилыми помещениями по договору социального найма: признание малоимущими или определение федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ иных категорий граждан, имеющих право на получение жилого помещения по такому договору; нуждаемость в жилом помещении; постоянное (как правило) проживание в данном населенном пункте.

Таким образом, в вопросах правового регулирования жилых помещений, вытекающих из договора коммерческого найма жилых помещений, законодатель установил приоритет гражданского законодательства, а для договоров социального найма - жилищного.

Наличие специального правового режима для социального найма позволяет выделить некоторые его существенные особенности.

Прежде всего, договор социального найма имеет четко выраженную социальную направленность: удовлетворять жилищные потребности граждан. Тем и объясняется характерный для договора социального найма административный метод правового регулирования, который в наибольшей степени отражает его специфику и содержание. Действительно, отсутствие административных предписаний, составляющих основу правоотношений по социальному найму, лишило бы той социальной значимости, которую заложил законодатель.

Далее, договору социального найма не свойственен принцип свободы договора, раскрытый в ст. 421 Гражданского кодекса. Наймодатель и наниматель не свободны в определении размера предоставляемого жилого помещения, платы за жилье, срока договора, возможности вселения граждан, постоянно проживающих с нанимателем (за исключением несовершеннолетних детей). Кроме того, его заключение связано с наличием целого ряда административно-правовых предпосылок.

Подтверждая этот вывод, П.И. Седугин абсолютно обоснованно указывал на то, что "право на жилое помещение социального использования возникает у гражданина из сложного юридического состава, который включает в себя такие элементы, как признание его нуждающимся в улучшении жилищных условий; решение соответствующих компетентных органов о предоставлении ему конкретного жилого помещения с выдачей ордера на вселение в это помещение; заключение договора социального найма между соответствующей организацией и гражданином, на имя которого выделено жилое помещение и выдан ордер".

В Жилищном кодексе РФ практически не изменен этот порядок, за исключением выдачи ордера - она не предусмотрена.

Другая особенность выражается в специальном субъектном составе. Наймодателями по договору социального найма, как правило, выступают уполномоченные собственником органы. Нанимателем в договоре социального найма может быть только гражданин (п. 1 ст. 60 Жилищного кодекса РФ). При этом Закон предъявляет специальные требования к социально-экономическому статусу нанимателя, как это усматривается из положений ст. 49 Жилищного кодекса РФ (малоимущность, особый правовой статус субъекта права, нуждаемость).

Существенной особенностью договора социального найма является его бессрочность (п. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РФ). Это правило, несмотря на отсутствие его прямого законодательного закрепления, в отношении жилья социального назначения существовало всегда. Бессрочность действия данного вида договора найма обусловлена его высокой социальной значимостью и стабильностью пользования жилым помещением.

Если предположить возможность применения гражданско-правовых характеристик к договору социального найма жилого помещения, то его можно определить как консенсуальный, взаимный, возмездный. Консенсуальный характер договора определяется тем, что действия наймодателя по предоставлению жилого помещения включены в содержание договора. Соответственно для признания договора социального найма заключенным достаточно определить его существенные условия. Взаимный характер договора также представляется очевидным. К обязанностям наймодателя относится не только предоставление жилого помещения нанимателю, но и создание условий его использования по назначению: проведение капитального ремонта (пп. 3 п. 2 ст. 65 Жилищного кодекса РФ), обеспечение предоставления коммунальных услуг надлежащего качества (пп. 4 п. 2 ст. 65 Жилищного кодекса РФ). Что же касается обязанностей нанимателя, они не сведены только к внесению платы за наем, а предполагают обеспечение сохранности жилого помещения, недопустимость не согласованных с наймодателем переустройства и реконструкции (пп. 2 п. 3 ст. 67Жилищного кодекса РФ), осуществление текущего ремонта (пп. 4 п. 3 ст. 67 Жилищного кодекса РФ).

Возмездность договора подтверждается наличием имущественного предоставления как со стороны наймодателя - передача жилого помещения во владение и пользование, так и со стороны нанимателя - внесение платы за наем.