Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Иностранный гражданин — это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее до­казательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Кон­ституцией РФ (ст. 27, 62, 63), Федеральным зако­ном «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другими федеральными законами, межгосударственными договорами, за­ключенными Российской Федерацией, и другими правовыми актами.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кро­ме случаев, установленных федеральными закона­ми или международными договорами. В частности, на них не распространяются такие права и обязан­ности, которыми обладают граждане РФ, как: из­бирать и быть избранными в органы государствен­ной власти, а также участвовать в референдумах Российской Федерации и референдумах субъектов Федерации; находиться на государственной или муниципальной службе; находиться на военной службе; быть командиром воздушного судна граж­данской авиации; быть принятым на работу в орга­низации, деятельность которых связана с обеспече­нием безопасности Российской Федерации, и др. Эти лица проживают в Российской Федерации и осуществляют свою деятельность на основании спе­циальных документов (приглашение на въезд; раз­решение на временное проживание; вид на житель­ство). Для них могут быть установлены ограниче­ния в передвижении и выборе места жительства.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федера­ции, делятся на три категории: временно пребы­вающие в Российской Федерации, временно про­живающие в Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации. Времен­но пребывающие в Российской Федерации иност­ранные граждане (лица без гражданства) прибы­ли в Россию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы. Они не имеют ни вида на жительство, ни разрешения на временное проживание. Временно проживающие в Россий­ской Федерации иностранные граждане (лица без гражданства) имеют разрешение на временное про­живание. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане (лица без гражданства) имеют вид на жительство.

Среди иностранных граждан (лиц без граждан­ства) выделяется особая категория — беженцы, которые нуждаются в опеке со стороны РФ. Беженец - это иностранный гражданин или лицо без гражданства, покинувшее свою страну или место пребывания в связи с обо­снованными опасениями стать жертвой преследо­ваний по расовым, религиозным, национальным,

социальным или политическим причинам. Не мо­гут быть признаны беженцами лица, покинувшие государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемий или чрезвычайных ситуаций природно­го и техногенного характера.

За совершение правонарушений иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную и административную ответственность наравне с российскими гражданами. Однако существуют и специальные нормы ответственности, предусмот­ренные только для иностранных граждан и лиц без гражданства. Например, КоАП РФ предусмот­рена такая мера наказания, как административ­ное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Правовое положение иностранных граждан, пользующихся дипломатическим иммунитетом, определяется специальным законодательством Российской Федерации и международными догово­рами.

Глава 6 ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие органа исполнительной власти и его административно-правового статуса

Как уже отмечалось ранее, обязательной сторо­ной административно-правовых отношений явля­ется орган исполнительной власти (его должностное лицо). Поэтому среди субъектов администра­тивного права органы исполнительной власти за­нимают особое место.

В соответствии с Конституцией РФ исполни­тельная власть, будучи составной частью государ­ственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в субъектах РФ. Органы местного самоуправления хотя и обладают административ­но-правовыми полномочиями, но не входят в сис­тему государственной власти. Следовательно, под органами исполнительной власти понимаются органы, осуществляющие исполнительные функ­ции только на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

Орган исполнительной власти — это госу­дарственное политическое учреждение, являю­щееся частью государственного аппарата и представляющее организованный коллектив людей, который действуя от имени государства, обладает закрепленной за ним компетенцией по решению задач государства и общества,, выполня­ет функции исполнительной власти в Российс­кой Федерации и ее субъектах и наделен для это­го государственно-властными полномочиями.

Место каждого органа исполнительной власти среди других органов, конкретное назначение в системе государственного управления, закреплен­ная за ним компетенция, характер государствен­но-властных полномочий и другие обстоятельства обусловливают его правосубъектность, т. е. право­вое положение органа как субъекта администра­тивно-правовых отношений. К характеристикам, определяющим административно-правовой ста­тус органа исполнительной власти, относятся: точное наименование органа; его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности и взаимоотношения с ними; цели, задачи и функции органа; порядок его об­разования, реорганизации и упразднения; направ­ления, формы и методы деятельности; структура органа; виды издаваемых им правовых актов и многое другое. При этом важнейшей составной частью административно-правового статуса органа исполнительной власти является его компетен­ция, т. е. совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий).

Несмотря на существенные отличия в админи­стративно-правовом статусе различных органов исполнительной власти, всем им свойственны не­которые общие черты правового положения:

1) административно-правовой статус органов ис­полнительной власти всегда определяется нормами законодательных и подзаконных актов. Такими нормативными актами могут быть федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и президентов республик в составе России, положения об органах, утвержденные указами Президента РФ и президентов республик, поста­новлениями Правительства РФ и правительств субъектов РФ, некоторые другие акты;

2) деятельность органов исполнительной власти всегда подзаконна. Эти органы в своей работе ру­ководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными, федеральными и другими за­конами и исполняют законодательные нормы. Из­даваемые самими органами исполнительной влас­ти правовые акты имеют подзаконный характер и должны находиться в точном соответствии с зако­нами и другими актами законодательных органов;

3) органы исполнительной власти наделены правами и обязанностями как исполнительного,

так и распорядительного характера. Их деятель­ность всегда является исполнительной и распоря­дительной;

4) подчиненность органов исполнительной вла­сти в отличие от органов законодательной и судеб­ной власти строится прежде всего по вертикаль­ному принципу. Нижестоящие органы исполни­тельной власти подконтрольны и подотчетны вышестоящим, а распоряжения, данные вышесто­ящими органами в пределах их компетенции, обя­зательны для нижестоящих.

§ 2. Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти возможно клас­сифицировать по ряду признаков и оснований.

I. По территории действия. Согласно ст. 77 Кон­ституции РФ все органы исполнительной власти делятся на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. При этом в соответствии со ст. 78 Конститу­ции РФ федеральные органы исполнительной вла­сти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Таким об­разом, по территории деятельности органы испол­нительной власти можно разделить на:

1) федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации. Это Прави­тельство РФ, федеральные министерства, государ­ственные комитеты Российской Федерации и др.;

2) органы исполнительной власти субъектов РФ, которые распространяют свое действие на территорию данного субъекта РФ (республики в со­ставе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения — Москвы или С.-Петербурга). Это прави­тельства республик, министерства республик, ад­министрации краев и областей, структурные под­разделения администраций и др.;

3) территориальные органы федеральных орга­нов исполнительной власти (включая территори­альные органы Правительства РФ), которые созда­ются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта РФ, так и на территории нескольких субъектов РФ.

Примерами территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти, действую­щих в пределах одного субъекта РФ, могут слу­жить: отделения Российской транспортной инс­пекции Министерства транспорта РФ в субъектах Федерации; управления Федеральной службы бе­зопасности РФ в субъектах Федерации и др. При­мерами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территориях нескольких субъектов РФ, являются: региональные таможенные управления Государ­ственного таможенного комитета РФ, территори­альные (региональные) органы Федерального горно­го и промышленного надзора России, управления железных дорог Министерства путей сообщения РФ и др.

II. По характеру компетенции органы исполни­тельной власти подразделяются на:

1) органы общей компетенции, права и обязан­ности которых относятся к управлению на соответ­ствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-полити­ческой сфер. Это Правительство РФ, правитель­ства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.; так и распорядительного характера. Их деятель­ность всегда является исполнительной и распоря­дительной;

4) подчиненность органов исполнительной вла­сти в отличие от органов законодательной и судеб­ной власти строится прежде всего по вертикаль­ному принципу. Нижестоящие органы исполни­тельной власти подконтрольны и подотчетны вышестоящим, а распоряжения, данные вышесто­ящими органами в пределах их компетенции, обя­зательны для нижестоящих.

§ 2. Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти возможно клас­сифицировать по ряду признаков и оснований.

I. По территории действия. Согласно ст. 77 Кон­ституции РФ все органы исполнительной власти делятся на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. При этом в соответствии со ст. 78 Конститу­ции РФ федеральные органы исполнительной вла­сти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы. Таким об­разом, по территории деятельности органы испол­нительной власти можно разделить на:

1) федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации. Это Прави­тельство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации и др.;

2) органы исполнительной власти субъектов РФ, которые распространяют свое действие на территорию данного субъекта РФ (республики в со­ставе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения — Москвы или С.-Петербурга). Это прави­тельства республик, министерства республик, ад­министрации краев и областей, структурные подразделения администраций и др.;

3) территориальные органы федеральных орга­нов исполнительной власти (включая территори­альные органы Правительства РФ), которые созда­ются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта РФ, так и на территории нескольких субъектов РФ.

Примерами территориальных органов федераль­ных органов исполнительной власти, действую­щих в пределах одного субъекта РФ, могут слу­жить: отделения Российской транспортной инс­пекции Министерства транспорта РФ в субъектах Федерации; управления Федеральной службы бе­зопасности РФ в субъектах Федерации и др. При­мерами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на территориях нескольких субъектов РФ, являются: региональные таможенные управления Государ­ственного таможенного комитета РФ, территори­альные (региональные) органы Федерального горно­го и промышленного надзора России, управления железных дорог Министерства путей сообщения РФ и др.

II. По характеру компетенции органы исполни­тельной власти подразделяются на:

1) органы общей компетенции, права и обязан­ности которых относятся к управлению на соответ­ствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-полити­ческой сфер. Это Правительство РФ, правитель­ства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.;

2) органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной либо административно-политической сфер (например, томной энергией, здравоохранением, обороной, юстицией и т. д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства Российской Федерации; в субъектах РФ - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др. (например, главное управление юстиции края);

3) органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, стандартизаци­ей и метрологией, статистикой, рынком ценных бумаг и т. д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены в основном государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России; в субъектах Федерации - государственные комитеты, комитеты, управления и др.;

4) органы специальной компетенции, осуще­ствляющие надзорные, контрольные, разреши­тельные и некоторые иные специальные функции(например, надзор за ядерной и радиационной безопасностью, мониторинг окружающей среды, обеспечение правительственной связи и информа­ции и т. д.). На федеральном уровне органами спе­циальной компетенции являются федеральные службы России, российские агентства, федераль­ные надзоры России, в субъектах Федерации -службы, палаты и др. К примеру, в структуре ад­министраций ряда субъектов РФ существуют та­кие органы специальной компетенции, как лицен­зионная и регистрационная палаты;

5) органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли. На федераль­ном уровне такими органами являются службы, департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов ис­полнительной власти (например, Автомобильно-дорожная служба Министерства транспорта РФ). В субъектах РФ органы внутриотраслевой компе­тенции - управления, отделы и другие структур­ные подразделения органов исполнительной влас­ти отраслевой, межотраслевой и специальной ком­петенции этих субъектов (например, Управление лицензирования, аттестации и аккредитации учеб­ных заведений Министерства образования республи­ки в составе России, Управление лекарственного обеспечения Департамента здравоохранения админи­страции края, Отдел жилищно-коммунального хозяйства Управления жилищной политики админи­страции области и др.).

III. По организационно-правовым формам и названиюразличают следующие органы исполни­тельной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, го­сударственные комитеты, комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, ведомства, адми­нистрации, мэрии, департаменты, главные управ­ления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты и др.

Рассмотрим некоторые из этих органов. Пра­вительство - это орган исполнительной власти общей компетенции Российской Федерации (Пра­вительство РФ), республик, входящих в Россию, некоторых других субъектов Федерации (например, Свердловской области, Челябинской облас­ти, г. Москвы). Кабинет Министров - название правительства в некоторых республиках, входя­щих в Россию (например, в Татарстане, Башкор­тостане, Чувашской Республике).

Министерство - орган исполнительной влас­ти отраслевой компетенции Российской Федера­ции (федеральное министерство), республик, вхо­дящих в Россию. Комитет — орган исполнитель­ной власти отраслевой или межотраслевой компетенции субъектов РФ, как правило, не яв­ляющихся республиками (например, Комитет об­разования Правительства Москвы). Комитетами могут быть и некоторые органы внутриотраслевой компетенции в структуре федеральных органов ис­полнительной власти (например, Следственный комитет МВД России). Комитетами стали назы­ваться также определенные территориальные орга­ны федеральных органов исполнительной власти (например, комитеты федеральной криминальной милиции МВД России по федеральным округам).

Администрация — орган исполнительной власти общей компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов. Администрация со­стоит из отраслевых и функциональных структур­ных подразделений и возглавляется главой админи­страции, а в ряде краев и областей — губернатором.

Инспекция — орган исполнительной власти спе­циальной компетенции, осуществляющий надзор­ные, контрольные, разрешительные и иные специ­альные функции в одной, нескольких или всех от­раслях экономики, административно-политической и социально-культурных сфер. Главными задачами инспекций являются обеспечение соблюдения дей­ствующих в той или иной сфере законов и иных нормативных актов, предупреждение и пресечение соответствующих правонарушений. На федераль­ном уровне инспекции, как правило, входят в ка­честве структурных подразделений в какие-либо федеральные органы исполнительной власти (на­пример, Российская транспортная инспекция Министерства транспорта РФ).

IV. По порядку разрешения вопросоворганы исполнительной власти делятся на:

1) единоначалъные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа (министерства, управления, администрации краев, областей и др.). Несмотря на то что во многих единоначальных органах существуют коллегии, их решения проводятся в жизнь приказами руководителя орга­на, который и несет всю персональную ответствен­ность за организацию работы. Решения коллегий для руководителя единоначального органа носят совещательный, рекомендательный характер;

2) коллегиальные органы, в которых подавля­ющее большинство вопросов, причем имеющих наиболее важное значение, обсуждается и разре­шается только коллегиально. Издаваемые при этом правовые акты являются актами органа, хотя подписываются его руководителем. Типичные при­меры коллегиальных органов — Правительство РФ и правительства республик в составе России. На коллегиальной основе осуществляют свою деятель­ность также государственные комитеты Российской Федерации и федеральные комиссии России.

V. По источнику финансированияорганы ис­полнительной власти делятся на:

1) органы, финансируемые за счет федерально­го бюджета (госбюджетные органы);

2) органы, финансируемые за счет бюджетов субъектов РФ.

§ 3. Система федеральных органов исполнительной власти

В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти. К иным федераль­ным органам исполнительной власти относятся: государственные комитеты РФ, федеральные ко­миссии России, федеральные службы России, рос­сийские агентства, федеральные надзоры России, а также некоторые органы Президента РФ.

Министерство Российской Федерации — феде­ральный орган исполнительной власти, проводя­щий государственную политику и осуществляю­щий управление в установленной сфере деятель­ности, а также координирующий в этой сфере работу других федеральных органов исполнитель­ной власти. Министерство возглавляет входящий, в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).

Государственный комитет Российской Федера­ции, федеральная комиссия России - - это феде­ральные органы исполнительной власти, осуществ­ляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их веде­нию, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государствен­ный комитет РФ, федеральную комиссию России возглавляют соответственно председатель государ­ственного комитета РФ, председатель федеральной комиссии России. Эти руководители не входят в состав Правительства РФ.

Федеральная служба России, российское агент­ство, федеральный надзор России являются федеральными органами исполнительной власти, осуще­ствляющими специальные (исполнительные, конт­рольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Феде­ральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство - - генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России - - началь­ник федерального надзора России. Эти руководите­ли также не входят в состав Правительства РФ.

Как уже отмечалось выше, федеральные орга­ны исполнительной власти для осуществления их полномочий могут создавать территориальные органы федеральных органов исполнительной вла­сти, которые осуществляют свою деятельность в субъектах Федерации, а также на территориях нескольких субъектов РФ.

Высшим органом исполнительной власти в Рос­сийской Федерации является Правительство РФ. Правовой статус Правительства РФ определен Конституцией РФ и Федеральным конституцион­ным законом «О Правительстве Российской Феде­рации». Правительство РФ является коллегиаль­ным органом, который возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство РФ состоит из членов Правитель­ства - Председателя Правительства РФ, замести­телей Председателя Правительства РФ (включая первых) и федеральных министров. В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязаннос­ти Президента РФ. В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязан­ностей.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. Осво­бождение от должности Председателя Правитель­ства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ. Однако в случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе до назначения нового Пред­седателя Правительства РФ поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Предсе­дателя Правительства РФ на срок до двух месяцев. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президен­том РФ. Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ и по своей иници­ативе, а также и в предусмотренных Конституци­ей РФ случаях выражения Государственной Ду­мой недоверия Правительству РФ либо отказа Го­сударственной Думы в доверии Правительству РФ.

Правительство РФ руководит работой федераль­ных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их дея­тельность, они же, в свою очередь, подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти (за исключением тех из них, руководство которыми входит в компетенцию Президента РФ). Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности: замести­телей федеральных министров, руководителей фе­деральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заме­стителей (за исключением тех органов, руковод­ство которыми входит в компетенцию Президента РФ), а также руководителей органов и организа­ций, созданных при Правительстве, и должност­ных лиц своих территориальных органов.

Правительство РФ издает постановления и рас­поряжения и обеспечивает их исполнение. Поста­новления и распоряжения Правительства РФ под­писываются Председателем Правительства РФ и обязательны к исполнению на всей территории страны. Постановления Правительства РФ, за ис­ключением постановлений, содержащих сведения, которые составляют государственную тайну, под­лежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимос­ти немедленного широкого обнародования они до­водятся до всеобщего сведения через средства мас­совой информации безотлагательно. Постановле­ния и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Правительство РФ вправе при­нимать также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председа­теля Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозмож­ности участия в заседании они информируют об этом Председателя Правительства РФ. На заседа­ниях Правительства РФ имеет право председатель­ствовать Президент РФ. Представители палат Фе­дерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной пала­ты РФ, Центрального банка РФ, иные лица впра­ве участвовать в заседаниях Правительства РФ в соответствии с установленным порядком.