Общее понятие о государственных финансах и их роль в социально-экономическом развитии страны

Общее понятие о государственных и муниципальных финансах.Го­сударственные и муниципальные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Внутренняя экономика стран в соответст­вии с системой национальных счетов, как уже отмечалось в первой главе, подразделяется на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квази­корпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие до­машние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Со­вокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Систему государственных финансов образует сово­купность финансов институциональных единиц государственного секто­ра управления. Государственные финансы — это финансы сектора госу­дарственного управления. В силу этого он участвует в общем кругооборо­те доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.

Государственные финансы традиционно понимаются как инстру­мент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения госу­дарственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы госу­дарственного управления аккумулируют денежные средства и осуществ­ляют денежные расходы.

Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образова­ние, распределение и использование централизованного фонда денеж­ных средств, как обязательного условия функционирования любого го-

3.1. Общее понятие о государственных финансах • 49

сударства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом суще­ственную роль играют внебюджетные фонды.

Финансовые ресурсы сектора государственного управления форми­руются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к дру­гим секторам.

Государство осуществляет свои функции не в целях получения ком­мерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения коллективного или инди­видуального потребления домашних хозяйств и хозяйствующих субъек­тов. В этом плане государственные финансы отражают взаимоотноше­ния между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и домашними хозяйствами — с другой — по поводу обязательных плате­жей в денежные фонды государства и использования этих средств в инте­ресах налогоплательщиков. Из этого вытекает необходимость реализа­ции принципа эффективности использования финансовых ресурсов, оз­начающего необходимость достижения заданных результатов при минимальном расходе средств или достижения наилучшего результата с использованием объема средств, определенного действующим налого­вым законодательством. Потребность в государственных финансах поро­ждается самим фактом существования государства и необходимостью де­нежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведе­ние государственной политики и выполнение государственных задач по­средством предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребле­ния населением и обществом в целом, а также посредством перераспреде­ления доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Эти товары и услуги могут предоставляться для коллективного или индивидуально­го потребления. К коллективному потреблению относятся, например, го­сударственное управление, оборона, обеспечение законности и правопо­рядка, к индивидуальному — образование, социальная защита и др.

До последнего времени финансы рассматривались в основном под уг­лом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности.

К операциям, связанным с формированием и расходованием денеж­ных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых од­на институциональная единица производит платеж или принимает на се­бя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институцио­нальная единица получает платеж или другой актив, также выраженный ^в Денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобре­тение органами государственного управления товаров и услуг, оплачи­ваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты со­циальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не от-

50 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

носящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме,

В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государствен­ных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффектив­ности государственной политики привела к отказу от рассмотрения фи­нансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в соб­ственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязы­вающей чистую стоимость государственного имущества на начало како­го-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государствен­ных финансов на социально-экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования го­сударственных финансовых ресурсов.

В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование сис­темы государственных финансов на основе рекомендаций Международ­ного валютного фонда, принятых в 2001 г.

Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мо­ниторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной эко­номической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговремен­ную устойчивость финансово-экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообраз­ным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.

Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресур­сов, но инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

Таким образом, учитывается, что в конечном счете финансово-эконо­мическая устойчивость государства определяется величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (ос-

3.1. Общее понятие о государственных финансах • 51

новные фонды и др.). Обеспечение этих задач потребовало новых подхо­дов к организации финансовой деятельности, составлению финансовых планов и оценке результатов их выполнения. В частности, потребова­лось:

— включить в систему государственных финансов покупку и прода­
жу нефинансовых активов;

— перейти от функционального определения органов государствен­
ного управления к определению, основанному на институциональных
единицах;

— перейти от кассового метода учета поступления и расходования
средств к учету по методу начислений;

— обеспечить интеграцию потоков и запасов.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процес­са в Российской Федерации в 2004—2006 гг., утвержденной постановле­нием Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования государст­венных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптими­зация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации»¹. Основные направления реформы бы­ли определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 году».

Реализация новых принципов во всех странах требует достаточно длительного времени, включающего подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устой­чивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы госу­дарственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой Дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администриро­вания. Исходя из этого в 2005—2006 гг. проводятся эксперименты, не тре­бующие внесения изменений в бюджетное законодательство.

Концепцией предусмотрена разработка федерального закона о внесе­нии в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающих­ся бюджетного процесса. Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. Он соз­дает правовую основу для новой организации бюджетного процесса, на­чиная с бюджета на 2007 г.

on ^^онцепЧ^ия реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации jV^04—2006 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. ⁵ ^49 // Российская газета. 2004.1 июня.

52 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

Формирование государственных финансов во всех странах за про­шедшие годы осуществлялось по традиционной методологии. В России по традиционной методологии в 2006 г. будет составляться и отчет об ис­полнении бюджета за 2005 г. Накопленные и опубликованные данные о государственных финансах за предыдущие годы также определены по традиционной методологии. Это предопределяет потребность в знании как традиционной, так и вновь складывающейся системы государствен­ных финансов. В связи с этим в последующем изложении излагаются как традиционные, так и новые подходы к формированию государственных финансов и различия между ними.

Роль государственных финансов в социально-экономическом раз­витии страны.Государственные финансы обеспечивают для органов го­сударственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического, эконо­мического и социального развития. Основными функциями государства, , обеспечивающими нормальное политическое, экономическое и социаль­ное развитие, являются:

— разработка, принятие, реализация и совершенствование законода­
тельных актов, в том числе формирующих институциональные основы
рыночного хозяйства;

— оказание государственных услуг общего назначения;

— разработка и реализация экономической политики;

— разработка и реализация социальной политики, финансирование
основных общественных и социальных услуг, поддержка слабо защищен­
ных групп населения;

— регулирование процесса интеграции в мировую политическую
систему и мировую экономику;

— осуществление мер по охране окружающей среды.

Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государ­ственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общего­сударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет ча­стного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государст­венное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона. Аккумуляция средств в бюджете позво­ляет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, под­держку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Соби­рая и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансо­вых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помо­щью осуществляется перераспределение ВВП между секторами и отрас-

3.1. Общее понятие о государственных финансах • 53

лями экономики, социальными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосрочных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территория­ми является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно-технических программ.

Одной из важнейших задач государства является разработка и реали­зация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение, возможно, более справедливого распределения благ между членами общества. Эта функция обеспечивается расходованием государ­ственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхо­вание, жилищно-коммунальные услуги. Государственная политика мо­жет способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении ре­гионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от рада угроз их экономической безопасности. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В дру­гих значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее разви­тыми являются системы страхования европейского типа.

Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ре­сурсы, органы государственного управления являются самостоятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от чет­верти до половины ВВП, органы государственного управления выступа­ют в роли крупнейших (15—25% к ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.

Место и роль государственных финансов в экономической жизни оп­ределяется как самим фактом мобилизации, перераспределения и расхо­дования средств, так и целенаправленной государственной политикой государства в области государственных финансов. В связи с этим госу­дарственные финансы рассматриваются не только как инструмент при­влечения средств с помощью обязательных платежей, но и как один из ве-Дущих экономических рычагов государства.

Важнейшим направлением государственного воздействия на экономи­ку посредством государственных финансов является политика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финанси­рования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Про-

54» Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

водимая государством бюджетная политика должна обеспечивать под­держание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государст­венных расходов.

Рычагами государственного воздействия при налогообложении яв­ляются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем про­изводства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг. При I расходовании средств государство осуществляет финансирование госу­дарственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, суб­сидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и га­рантии по банковским ссудам.

Благоприятное воздействие государственных финансов на экономи­ку предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования финансовых ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и пред­приятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечиваю­щих условия для экономического роста, стабильности производства и по­вышения уровня и условий жизни населения. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капита­ла является одной из центральных задач государственных финансов.

Выполняемые государством функции и экономическая политика за­висят от уровня развития и состояния экономики и степени участия го­сударства в экономической жизни, финансировании социальных расхо­дов, стимулировании сбережений и накоплений и т. д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто ры­ночной, свободной экономики. Однако и первое и второе является край­ностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика го­сударств является, как правило, смешанной. В ней взаимодействуют го­сударственный и частный секторы. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ре­сурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и госу­дарственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либера­лизацию экономики.

Наряду с увеличением доли государственных расходов в ВВП в раз­витых странах увеличивается доля расходов центрального правительства в общем объеме расходов органов государственного управления.

Рост государственных расходов связан с рядом факторов. Государст­во вынуждено усиливать свое участие в таких сферах, как здравоохране-

3.1. Общее понятие о государственных финансах «55

_{ие и} образование, где частный капитал проявляет недостаточную актив­ность. Усложнение социальной и экономической жизни требует увеличе­ния расходов государства на содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. Развитие науки и новых техно­логий создает необходимость концентрации для реализации новых про­ектов крупных ресурсов, для чего требуется создание огромных акцио­нерных корпораций с государственным участием. Вместе с тем попытки стран с менее развитой экономикой обеспечить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал и, кроме вреда, ничего принести не могут. Сначала нужно добиться повы­шения экономического потенциала страны.

Проблема соответствия роли государства его экономическому и фи­нансовому потенциалу решается путем корректировки сферы обязанно­стей государства, сужения или расширения сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться на основе изменения финан­сируемых и выполняемых государством функций по обеспечению пре­доставляемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов.

Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых го­сударством населению, является опасность усиления социальной напря­женности. Необходимо, чтобы общество, и прежде всего наименее обес­печенная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужденную меру, носящую временный характер.

Государственные финансы обслуживают государство как систему ор­ганизации органов власти, управляющих жизнью общества. Поскольку существование государства и его атрибутов является необходимостью, постольку решения, принимаемые органами государственной власти по вопросам государственных финансов являются обязательными для ис­полнения. В политическом отношении государственные финансы явля­ются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций госу­дарственного устройства. Посредством финансов реализуются функции государства и оказывается воздействие на экономическое и социальное развитие. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных фи­нансовых фондов всегда является предметом острой политической борь­бы в парламентах и иных представительных учреждениях. Политические партии, приходя к власти, реализуют свои цели посредством формирова­ния и утверждения финансовых планов в соответствии со своими страте­гическими целями в области экономической и социальной политики, бе-РУт под контроль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюджетную политику.

56 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов